Publicação Jurídica

A INTEGRAÇÃO DA NORMA JURÍDICA E A HERMENÊUTICA EM FACE DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Por Édison Vaccari

[1]

RESUMO: CABE AO ADMINISTRADOR PÚBLICO OBSERVAR OS COMANDOS DA LEI. ELE DETÉM O PODER NORMATIVO PARA REGULAMENTAR O TEOR DA LEI. OCORRE QUE MUITAS VEZES A LEI É OMISSA, PODENDO DAR ENSEJO À NECESSIDADE DE SUA INTEGRAÇÃO. APUROU-SE NESTE ESTUDO A UTILIZAÇÃO DA INTERPRETAÇÃO DA NORMA JURÍDICA PELO ADMINISTRADOR PÚBLICO E A UTILIZAÇÃO DA ANALOGIA, COSTUMES E PRINCÍPIOS GERAIS DE DIREITO PARA A INTEGRAÇÃO DA LEI.

 
 

PALAVRAS-CHAVE: INTEGRAÇÃO DA NORMA JURÍDICA, HERMENÊUTICA, PRINCÍPIOS, LEGALIDADE, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

 
 

SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO, 2 ORIGEM E PREVISÃO LEGISLATIVA ATUAL DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE, 3 DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE, 4 HERMENÊUTICA, 5 A HERMENÊUTICA NO DIREITO ADMINISTRATIVO, 6 INTEGRAÇÃO DA NORMA JURÍDICA, 7 ANALOGIA, 8 COSTUMES, 9 PRINCÍPIOS GERAIS DE DIREITO, 10 O PODER REGULAMENTAR E O PODER NORMATIVO, 11 A INTEGRAÇÃO DA NORMA JURÍDICA NO DIREITO ADMINISTRATIVO, 12 CONCLUSÃO E 13 BIBLIOGRAFIA.

 
 
 
1 INTRODUÇÃO
 

Constitui fundamento da ação administrativa a observância dos princípios básicos da Administração Pública, conforme previsão do ordenamento jurídico.

 

Dentre eles, especialmente está o da legalidade.

 

Significa que o administrador público está sujeito às disposições legais, não podendo delas se afastar, sob pena de praticar ato inválido.

 

Ocorre que o legislador, por mais atuante que seja, não consegue traduzir em comandos normativos toda a constante mutação da sociedade, que a cada momento cria novos fatos, o que acaba gerando reflexos na Administração Pública.

 

Tal, assim, acarreta em lacunas na lei. Ora se exige a integração da norma jurídica e ora sua interpretação, amparado pela hermenêutica.

 

Ao administrador público só é permitido fazer o que a lei autoriza. De outra parte, deve o administrador público observar seu poder-dever de agir.

 

Diante de seu poder-dever de agir, depara-se o administrador público com a omissão da lei ou com a necessidade de sua interpretação, o que demanda a necessidade da integração e aplicação da hermenêutica.

 

É disso que o presente texto pretende tratar, pois em uma primeira vista parece ocorrer um paradoxo entre de um lado a necessidade de somente fazer o que a lei autoriza e determina e de outro a integração pela omissão legislativa e interpretação da lei existente.

 

2 ORIGEM E PREVISÃO LEGISLATIVA ATUAL DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

 

O princípio da legalidade é fruto do Estado de Direito e tal como se conhece no Brasil significa a subordinação da Administração à lei. O princípio garante a preservação do próprio Estado de Direito, demarcando as fronteiras com o Estado Absoluto. Em razão da idéia de soberania popular e de exaltação da cidadania, é o antídoto natural contra o poder monocrático ou oligárquico. 

 

Encontra-se a essência da noção de legalidade no parágrafo único do artigo 1º da Constituição Federal de 1988 (CF/88), que dispõe: “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

 

O princípio da legalidade enuncia a opção pela rule of law (o governo da lei) em detrimento da rule of men (o governo dos homens), ou seja, a rule of law é uma das expressões do Estado de Direito[2].

 

O atual artigo 37, caput, da CF/88 expressamente prevê cinco princípios de observância permanente e obrigatória pelo administrador público, que são: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Originariamente o texto constitucional não fazia previsão expressa do princípio da eficiência, que foi acrescentado pela Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998.

 

Além da previsão constitucional, também a Lei 9.784, de 29.01.99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, enumerou como princípio a ser obedecido por esta, o da legalidade, dentre os seguintes, além de outros: finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

 

Todo aquele que exerce o poder público deve pautar os seus atos e atividades administrativas por esses padrões[3], desde o Presidente da República até o mais simples servidor[4].

 

O princípio da legalidade é específico do Estado de Direito; é justamente aquele que o qualifica e que lhe dá identidade própria. É o princípio capital para configuração do regime jurídico-administrativo, já que o Direito Administrativo nasce com o Estado de Direito.

 
3 DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
 

Os entendimentos doutrinários acerca da significação do princípio da legalidade são contestes.

 

O administrador público está sujeito aos mandamentos da lei, não se podendo dele afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido[5]. A Administração Pública somente pode ser exercida de acordo com a lei[6].

 

O princípio da legalidade impõe limites e barreiras a possíveis arbitrariedades do Poder Público, não podendo os atos administrativos ignorar os parâmetros da legalidade[7].

 

Tem-se também que o princípio da legalidade se desdobra em dois grandes grupos, quais sejam, o da preeminência da lei e o da reserva legal[8].

 

A Administração Pública somente pode ser exercida de acordo com a lei, sob pena de praticar ato inválido, com reflexos em responsabilidade civil e criminal.

 

Administrar é aplicar a lei, de ofício. Eis a expressão lapidar de Fagundes (1979, p. 4-5).

 
 
 
 
4 HERMENÊUTICA
 

Uma vez que a lei está em vigência, cabe ao aplicador interpretá-la, por mais clara que seja. A lei é abstrata em razão de seu processo generalizante, já que se refere a uma série de casos indefinidos. Daí porque a clareza da lei é relativa. Para determinado fato ela pode ser efetivamente clara; mas para outro ela pode se tornar duvidosa.

 

Tanto as leis claras quanto as ambíguas comportam interpretação, razão pela qual não tem aplicabilidade a expressão latina in claris cessat interpretatio[9].

 

Interpretar é descobrir o sentido e o alcance da norma jurídica.[10] No dizer de Miguel Reale (1968 apud DINIZ, 2004, p.64) “a interpretação é um momento de intersubjetividade”[11].

 

A respeito da interpretação das normas legais, o sempre lembrado Carlos Maximiliano afirma que alguns autores denominam de escolástica, enquanto outros de dogmática, o sistema de hermenêutica[12].

 

Se efetivamente o aplicador da lei se serve da interpretação, tem-se que ela se divide em espécies, para melhor aplicar à situação concreta.

 

Outrossim, tem-se também que é imprópria a divisão da interpretação, visto que esta é uma só, não se fraciona. Ela deve ser exercitada por vários processos:gramatical (ou filológico), lógico, que se divide em lógico propriamente dito e social, ou sociológico, e sistemático[13].

 

Outras sugestões de técnicas de interpretação são encontradas: a gramatical, a lógica, a sistemática, a histórica e a sociológica ou teleológica[14] e quanto às fontes (autêntica, jurisprudencial e gramatical); quanto aos meios (gramatical, lógica, histórica esistemática; e quanto aos resultados (declarativa, extensiva e restritiva)[15].

 

As técnicas de interpretação se complementam; não se excluem reciprocamente e não operam isoladamente[16].

 

A lei, então, por ser abstrata e genérica, dá ensejo à interpretação, pois esta necessidade surge a cada momento, de forma que o intérprete pesquise seu verdadeiro significado, ou seja, compreenda o que o legislador quis editar ou estatuir.

 
5 A HERMENÊUTICA NO DIREITO ADMINISTRATIVO
 

É cediço que a lei comporta interpretação, não importando o ramo do Direito que ela regula. Portanto, taltambém deve ser analisado em relação ao Direito Administrativo.

 

Mello (2007,p. 6.75) sintetiza que “Já houve quem dissesse, em frase admirável, que o que se aplica não é a norma, mas a interpretação que dela se faz.”

 

Já de início, verifica-se que os autores admitem a hermenêutica no Direito Administrativo. Exemplo é a impressão de Meirelles (2005, p. 49) que a admite “Mas, sendo um ramo do Direito Público, nem todos os princípios de hermenêutica do Direito Privado lhe são adequados”[17].

 

Com isso, verifica-se que o festejado autor diferencia a interpretação do Direito Administrativo daquela do Direito Privado.

 

Porém, essa não é a mesma opinião de ALÍPIO SILVEIRA, que admite as mesmas regras gerais de interpretação do Direito Público para o Direito Administrativo[18].

 

E Marçal Justen Filho (2006) traça outras espécies de interpretação para o Direito Administrativo, pois suas técnicas de hermenêutica compreendem a interpretação conforme à norma superior, o princípio da proporcionalidade e o princípio da razoabilidade[19].

 

Não somente no Direito Administrativo brasileiro é que se verifica a admissão da interpretação pelos tratadistas. Tal se dá também no direito comparado.

 

No Direito Administrativo espanhol encontra-se o comentário de Enterría e Fernández (1993, p.92/93) de que “Substanciais em todo caso, como já se há notado e especialmente relevantes no trabalho interpretativo, são os princípios institucionais, conforme aos quais alcançam seu sentido as regras concretas, se precisa o âmbito (extensivo, estrito, restritivo) de aplicação de cada uma e se articulam todas elas entre si. Ao dito anteriormente nos remetemos, ressaltando só que é neste campo onde a operatividade dos princípios gerais do Direito é patente, primária e ineludível.”[20]

 

Como o Direito se vale de palavras, trata-se de uma linguagem; um meio de comunicação. Há um emissor, que é opróprio legislador, e um receptor, ou seja, a sociedade. O receptor apreende a significação segundo a conotação e denotação que as palavras têm em dado tempo e espaço.[21]

 

Mello (2007, p. 675) ainda pondera que:

 

Esta significação está, obviamente, influída pelos fatos que influem nos homens, a saber, seus condicionantes políticos, morais, sócio-econômicos, psicológicos e psicossociais. Esse fenômeno é comum e inevitável.

 

A norma jurídica, com suas palavras, persiste no mundo do “dever-ser”; os fatos e comportamentos assistem no mundo do “ser”, cada qual pertencendo a um plano lógico irredutível ao outro, como ensinou Kelsen.

[...]

Deveras, quem lhe outorga, afinal, o conteúdo específico, em cada caso, é o intérprete, ubicado no mundo do “ser” e, por isto, circunstanciado pelos fatores que daí advém.

 

Sopesados tais elementos, é possível admitir, assim, que a interpretação da norma jurídico-administrativa é possível.

 
6 INTEGRAÇÃO DA NORMA JURÍDICA
 

O dinamismo da vida e dos fatos faz com o legislador não preveja todas as hipóteses que terão respaldo na lei. Pudera, pois de assim agisse transformaria as obras legislativas em extensos textos prolixos, com a inegável possibilidade de incorrer em clareza, segurança e inteligência.

 

O legislador tem que se expressar por meio de textos genéricos e abstratos[22], pois as normas sempre são insuficientes para solucionar os vários problemas que surgem[23].

 

Ademais, entre a lei e o ato administrativo existe um longo percurso. Na expressão de Sundfeld (1987, p. 65): “Aquela não se transforma automaticamente neste: um trâmite lógico e real se interpõe.”

 

Uma vez então que se admite a lacuna legislativa, surgem dois problemas: o primeiro se refere à sua constatação, ou seja, se há efetiva lacuna na lei; osegundo, uma vez reconhecida a lacuna, de como se daria seu preenchimento.

 

Para o primeiro não há efetiva regra legal de análise. Cabe ao aplicador da lei constatar, sponte sua, se há ou não lacuna, isso diante inclusive do disposto no artigo 3º da Lei de Introdução do Código Civil (LICC), verbis: “Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece.”

 

Quanto ao segundo problema a ser solucionado, no âmbito jurisdicional civil stricto sensu (em sentido estrito), dispõe o artigo 4º da LICC, mais uma vez aqui citada: “Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito.”

 

Outrossim, não pode o juiz não se eximir de sentenciar ou despachar alegando lacuna ou obscuridade da lei. Na ausência recorrerá à analogia, aos costumes e aos princípios gerais do direito (Código de Processo Civil (CPC), artigo 126)

Ainda, o Código Tributário Nacional (CTN)(artigo 108) também faz previsão de utilização da analogia, dos princípios gerais de direito tributário, dos princípios gerais de direito público e da eqüidade, na ausência de disposição expressa, pela autoridade competente para aplicar a legislação tributária.

 

E por último a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) (artigo 8º), para ficar somente nestes diplomas, como âmbito jurisdicional civil stricto sensu, especifica que a jurisprudência, analogia, eqüidade e outros princípios e normas gerais de direito serão utilizadas pelas autoridades administrativas e pela Justiça do Trabalho, na falta de disposições legais e contratuais[24].

 

Portanto, pelas normas acima, salvo em relação à CLT que é mais extensiva, a integração das normas jurídicas se dá pela analogia, costumes e pelos princípios gerais de direito.

 

Otto Mayer (1982) pondera o costume que tem força e que, por conseguinte, é uma fonte do direito, se denomina “costumbre jurídicamente obligatória” (costume juridicamente obrigatório).

 

Aduz ainda que as condições de formação são, para o direito consuetudinário, completamente distintas na Administração e nas que imperam na Justiça.

 

A Justiça se institui para conservar a ordem jurídica. A justiça não pode atuar senão em virtude das regras de direito. Na falta de um direito positivo (ausência de legislação ou legislação incompleta) ela está obrigada a tomar o que substitui a lei.

 

Mayer (1982, p. 176) afirma que “[...] la misión del juez lo remite necesariamente a la costumbre en el caso em que la legilación falte o sea incompleta.” (em tradução livre: a missão do juiz o remete necessariamente ao costume no caso da ausência da legislação ou sua ausência).

 

Quanto à Administração, para o mesmo autor, é diferente:

 

A administração, por oposição à justiça, não está obrigada por seu objeto a buscar um direito para sanar as lacunas da legislação positiva.

 

Muito pelo contrário! Quando não há direito positivo, é porque se quis que não houvesse; em princípio, as coisas devem ficar assim.[25]

 
 

Um cuidado aqui se faz necessário: é que o particular pode fazer tudo que a lei não proíbe e está amparado pelo princípio da legalidade (CF/88, artigo 5º, II). Por isso é que para sua atuação fica mitigada a integração da norma jurídica.

 

Para avançar no tema, necessário agora é saber o conceito de cada um desses três institutos.

 
 
 
 
7 ANALOGIA
 

A analogia consiste em aplicar a hipótese não prevista especialmente em lei disposição relativa a caso semelhante[26].

 

A analogia se distingue em analogia legis e analogia juris. A primeira consiste em aplicar uma norma existente que rege caso semelhante e a segunda em extrair dos conjuntos de normas elementos que possibilitem sua aplicabilidade ao caso concreto e similar[27] ou em que é extraídafilosoficamente dos princípios gerais que orientam determinado instituto jurídico, ou seja, do inteiro complexo da legislação vigente ou sistema legislativo[28].

 
8 COSTUMES
 

Para Washington de Barros Monteiro (2003, p. 19): “O costume deriva da longa prática uniforme, da geral e constante repetição de determinado comportamento.” Da mesma forma que se verifica na analogia, o costume também tem suas espécies: praeter legem, secundum legem e contra legem[29].

 

Trata-se de fonte supletiva[30], sendo que são condições para a vigência do costume: sua continuidade, sua uniformidade, sua diuturnidade, sua moralidade e sua obrigatoriedade.

 

De outra parte, Maria Helena Diniz confirma as espécies citadas por Washington[31].

 

O costume é uma fonte jurídica de plano secundário e é formado por dois elementos necessários: o uso e a convicção jurídica.

 

Outrossim, quando o juiz aplicar o costume terá que levar em conta os fins sociais desde e as exigências do bem comum, tal como estabelece o artigo 5º, da Lei de Introdução ao Código Civil.

 
9 PRINCÍPIOS GERAIS DE DIREITO
 

Os princípios gerais de direito são decorrentes dos subsistemas normativos, são derivados das idéias políticas, sociais e jurídicas vigentes.[32]

 

E acrescenta Diniz (2006, p.79) que os princípios gerais de direito “são reconhecidos pelas nações civilizadas os que tiverem subsctractum comum a todos os povos ou a alguns deles em dadas épocas históricas.”

 

Ademais, acrescenta Diniz (2006, p. 81):

 

Os princípios gerais de direito, entendemos, não são preceitos de ordem ética, política, sociológica ou técnica, mas elementos componentes do direito. São normas de valor genérico que orientam a compreensão do sistema jurídico, em sua aplicação e integração, estejam ou não positivadas.

 

Adverte Monteiro (2003, p.43): “Nada existe de mais tormentoso para o intérprete que a explicação dosprincípios gerais de direito, não especificados pelo legislador.”

 

Para Maria Helena Diniz (2005) os princípios gerais de direito estão contidos de forma imanente no ordenamento jurídico[33].

 
10 O PODER REGULAMENTAR E O PODER NORMATIVO
 

O ponto nodal no presente trabalho, a par do estudo acima já realizado, refere-se aos poderes regulamentar e normativo da Administração Pública. O primeiro é espécie do segundo.[34]

 

Medauar (2006, p. 116) afirma que “O poder regulamentar configura um dos modos de exercício do poder normativo no âmbito do Poder Executivo.”

 

Há divergência doutrinária em relação ao que dispõe esses poderes.

 

Apenas para fins didáticos, cabe efetuar a distinção entre os aludidos poderes.

 

Sobre o primeiro, poder regulamentar, afirma Medauar (2006, p. 116) que “[...] destina-se a explicitar o teor das leis, preparando sua execução, completando-as, se for o caso.”

 

E o poder normativo, aduz também Medauar (2006, p. 117), é aquele que “[...] a Administração detém a faculdade de emitir normas para disciplinar matérias não privativas de lei.”

 

Outrossim, seguindo-se a linha de Hely Lopes Meirelles, exemplificativamente, que admitia a expedição de decretos autônomos sobre matéria da competência do Chefe do Executivo ainda não disciplinada por lei[35], não há razão de ser desteestudo acerca da integração da norma jurídico-administrativa, pois basta a edição do referido decreto autônomo para completar a lacuna deixada pela lei.

 

Porém, outros tratadistas, como Celso Antônio Bandeira de Mello[36], indicam queos regulamentos não podem ultrapassar os termos da lei. Com isso, verifica-se a necessidade de se abordar o tema em epígrafe.

 

No mesmo sentido é a opinião de Anna Cândida da Cunha Ferraz, citada por Medauar (2006, p. 116):

 

[...] o poder regulamentar enfrenta duas ordens de limitações: de um lado, não pode exceder os limites da função executiva, o que significa dizer que não pode substituir a função legislativa formal (do Poder Legislativo), modificando ou ab-rogando leis formais; de outro lado, não pode ultrapassar as fronteiras da lei que explicita, dispondo ultra ou extra legem (cf. Conflito entre poderes, 1994, p. 74). Ao poder regulamentar é vedado também restringir preceitos da lei.

 

Pois bem. A Constituição Federal de 1988 consagrou o princípio da legalidade, conforme acima de conceituou, mas também reconheceu a competência normativa do Poder Executivo. Exemplo disso é o que se encontra no artigo 84, IV.

 

Todavia, necessário se torna saber qual é a competência do Executivo para editar regulamento e se é possível inovar a ordem jurídica. Para tanto, duas hipóteses se apresentam: a primeira de que a lei detém supremacia absoluta, conduzindo o regulamento à inutilidade; a segunda refere-se à supremacia do regulamento em face à lei.

 

A resposta a esse questionamento é dada pela Constituição Federal de 1988, pois pelo exame das espécies legislativas previstas no artigo 59, a lei prevalece sobre o ato administrativo. Com isso, o conflito entre as regras legais e as administrativas se resolve a favor das primeiras.

 

Justen Filho (2006, p. leciona que “O exame da Constituição demonstra que a lei (em acepção ampla, abrangendo a Constituição e as espécies legislativas indicadas no art. 59 da Constituição) prevalece sobre o ato administrativo.”

 

Acrescenta o citado autor: “O conflito entre as regras legais e as administrativas se resolve pela prevalência das primeiras.”

 

Na esteira ainda do escólio do citado jurista, cabe ressaltar que “O problema mais grave se relaciona com a ausência de lei.”

 

Aí se verifica o embate entre o poder normativo da Administração Pública e a integração da norma jurídica, pois a discussão que se dá é se a omissão legislativa daria oportunidade para utilização do regulamento “como instrumento normativo de grande amplitude”, nas palavras de Marçal Justen Filho.

 

Esse autor responde: “Essa proposta não pode ser admitida, porque contraria a divisão constitucional de Poderes existentes no Brasil.”

 

A Constituição adotou, para distribuir a competência entre os Poderes, o sistema de freios e contrapesos, que teve origem na Inglaterra e significa a forma com que os três Poderes se regulam, para evitar abusos.

 

Arremata: “A consagração do Poder Legislativo integrado por representantes do povo reflete a vontade de limitar o poder estatal.” e “Não é possível que a omissão do Legislativo propicie atuação supletiva do Executivo”.

 

Justificativas ao poder regulamentar são dadas, também, por Medauar (2006, p.116):

 

a lei não pode abrigar todas as minúcias da matéria que disciplina, só o Executivo tem conhecimento pelo dos mecanismos e meios administrativos, necessários à fiel execução da lei; por vezes é necessária a indicação, adaptação ou criação de órgãos administrativos para o cumprimento da lei; em outras, a execução da lei depende de procedimentos administrativos, da elaboração de formulários, etc.

 

Sendo assim, quando a própria lei determinada a expedição de regulamento, cabe do chefe do Executivo (Presidente da República, Governador e Prefeito) fazê-lo. Se ela silencia-se a respeito da emissão do regulamento é possível que seja desnecessária sua execução.

 

Já em relação àquelas matérias não privativas de lei, a Administração detém a faculdade de emitir normas para discipliná-las.

 

Uma vez resolvida tal questão, da forma como acima se registrou, ou seja, reconhecendo-se a existência de lacunas na lei, necessária se torna sua integração e não somente a utilização do poder regulamentar da Administração Pública, razão pela qual é possível dar seguimento ao presente estudo.

 
11 A INTEGRAÇÃO DA NORMA JURÍDICA NO DIREITO ADMINISTRATIVO
 

Acima se viu que o administrador público tem o dever-poder de agir, de ofício, mas não pode, em todos os casos, atuar de forma supletiva na ausência de lei.

 

Com isso, necessária é a integração da norma jurídica nos casos em que os poder normativo (lato sensu) não alcança.

 

No Direito antigo não se distinguia com a devida clareza as figuras da interpretação e da integração. Foi Savigny quem diferenciou ambas: a interpretação consiste no método de apreensão do verdadeiro pensamento da lei ainda que impropriamente impresso; e integração consiste no preenchimento da lacuna deixada pela lei[37].

 

Alípio Silveira já tinha a opinião de que “Quando não existem normas de direito administrativo aplicáveis a uma determinada relação jurídico-administrativa, o aplicador recorre à analogia, ao costume, aos princípios gerais do direito.”[38]

 

O direito comparado, mais uma vez utilizado neste texto, também pode contribuir para o aperfeiçoamento do tema. Afirmava Alípio Silveira que “A doutrina italiana geralmente também exclui, no âmbito do direito administrativo, a aplicação de normas de direito civil por analogia.” (fl. 104)

 

Porém, o mesmo não entende o Supremo Tribunal Federal brasileiro (STF).

 

No V. acórdão da lavra do Ministro Sepúlveda Pertence, Recurso Extraordinário 234.068-1, de outubro de 2004, admitiu-se o uso da analogia sem afronta ao Princípio da Legalidade[39].

 

Também admite o uso da analogia Hely Lopes Meirelles (1986 apud BARROSO, 2001, P.6):

 

“Temos defendido a tese de que a prescrição administrativa, tratando-se de matéria de direito estrito, só ocorre quando a lei a estabeleça. Essa conclusão foi por nós adotada em relação às penas disciplinares, não especificamente em face das sanções derivadas do exercício do poder de polícia. Mas mesmo em matéria de sanções disciplinares, onde o indivíduo está muito mais intensamente jungido ao poder do Estado, chegamos a admitir sua prescritibilidade, por analogia com o direito penal (cf. nosso Direito Administrativo Brasileiro, pp. 413- 414).

Ora, se até no direito disciplinar, em que sempre se exigiu lei expressa para fixar os prazos prescricionais, admite-se hoje a prescritibilidade, com muito mais razão essa prescritibilidade deve ser afirmada em relação às sanções fundadas no exercício do poder de polícia, pelos motivos já examinados. Na ausência de lei especial que fixe o prazo prescricional das sanções administrativas aplicáveis é de se recorrer, por analogia, à norma mais próxima dessas sanções.”

 

Sobre os princípios gerais de direito, a afirmativa Gigena (1972, p.9) é cabal: “[...] são fontes subsidiárias do Direito Administrativo.”[40]

 

Zanobini, Merkl, Mayer, Fleiner, Silva Cimma, Bielsa e Godirllo, todos citados por Julio Isidro Altamira Gigena (1972) não mencionam os princípios gerais de direito como fontes do Direito Administrativo.

 

Mello (2007, p. 118) também reconhece os princípios gerais de direito como fonte de integração da norma administrativa. A respeito deles, afirma:

 

Deveras, princípios gerais de Direito são vetores normativos subjacentes ao sistema jurídico-positivo, não porém como um dado externo, mas como uma inerência da construção em que se corporifica o ordenamento. É que os diversos institutos nele compreendidos – quando menos considerado sem sua complexidade íntegra – revelam, nas respectivas composturas, a absorção dos valores substanciados nos sobreditos princípios.

 

Mello (2007) observa que a lição de Eduardo Garcia de Enterría e Tomás-Ramón Fernández é que o princípio da segurança jurídica enquadra-se entre os princípios gerais de direito.

 

Garcia de Enterría e Tomás-Ramón Fernández (1981 apud MELLO, 2007, 118) complementam:

 

Conviene recordar a este propósito que los principios generales del Derecho son uma condensación de los grandes valores jurídicos materiales que constituyen el subsctractum del ordinamiento y de la experiencia reiterada de la vida jurídica. No consisten, pues, em una abstracta e indeterminada invocación de la justicia o de la conciencia moral o de la discreción del juez, sino, más bien, en la expresión de uma justicia material especificada técnicamente em función de los problemas jurídicos concretos y objetivada em la lógica misma de las instituciones.

 

O mesmo ocorre com o costume.

 

A respeito dele, esclarece Meirelles (2005, p. 46” que “O Direito Administrativo abebera-se, para sua formação, em quatro fontes principais, a saber: a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes.”

 

E acrescenta:

 

No Direito Administrativo Brasileiro o costume exerce ainda influência, em razão da deficiência da legislação. A prática administrativa vem suprindo o texto escrito, e, sedimentada na consciência dos administradores e administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento informativo da doutrina.

 

Alvarez-Gendin (1958, p. 231) adota o costume para integração da norma jurídica administrativa, ao dizer que:

 

Assim como a lei se considera que é um ato do Estado que declara o Direito em forma escrita, o costume se considera como um ato declarativo de Direito do Estado em forma espontânea, não escrita; o que não é óbice para que seja reconhecida mediante a jurisprudência e a doutrina.[41]

 
E
 

Também no Direito Administrativo há preceitos que reconhecem o costume segundo a lei como fonte de Direito, [...][42]

 

Mayer (1982, p.161), a respeito das fontes do Direito Administrativo, afirma que no Direito alemão elas são quatro: “la ley, la ordenanza, el estatuto autônomo y la costumbre.”[43]

 
12 CONCLUSÃO
 

Cabe ao administrador cumprir a lei. Aliás, deve cumprir a lei de ofício.

 

A lei a ser cumprida muitas vezes não é clara o suficiente para que seja imediatamente cumprida, havendo necessidade de sua interpretação. Noções de hermenêutica são aplicáveis, para tanto.

 

Ao administrador público cabe, também, editar o regulamento da lei, ante seu poder normativo. Esse poder normativo é aplicável às situações em que não se exige e edição de lei.

 

Por fim, diante das lacunas da lei, verificou-se que tanto a doutrina estrangeira quanto a nacional admitem a utilização da analogia, costumes e princípios gerais do direito.

 
13 BIBLIOGRAFIA
 

BARROSO, Luís Roberto. A Prescrição Administrativa no Direito Brasileiro Antes e Depois da Lei nº 9.873/99. Revista Diálogo Jurídico, Ano I, vol. I, nº 4, julho de 2001, Salvador, disponível em: http://www.direitopublico.com.br/pdf_4/DIALOGO-JURIDICO-04-JULHO-2001-LUIS-R-BARROSO.pdf acesso em 09.04.2008).

 

DINIZ, Maria Helena. Direito Civil Brasileiro, 1º Volume, 22ª ed., São Paulo: Saraiva, 2005.

 

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SUNDFELD, Carlos Ari. A Importância do Procedimento Administrativo. RDP – Revista de Direito Público, nº 84, outubro-desembro de 1987 – Ano XX.

 

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, 10ª ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.

 

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, 30. ed, São Paulo: Malheiros, 2005.

 

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 23ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

 

MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil, v. 1, parte geral, 39ª ed., São Paulo: Saraiva, 2003.

 

TOSCANO, Mônica Martins, O Ato Administrativo e seus Requisitos Procedimentais. Revista Trimestral de Direito Público, nº 18, Malheiros, 1997.

XAVIER, Alberto, O Princípio da Legalidade no Brasil, Revista de Direito Tributário, Ano 11, julho-setembro de 1987, nº 41, p. 119).

 
 


[1]     Trabalho de conclusão apresentado para fins de avaliação da disciplina Direito Administrativo I, do curso de Pós-Graduação Lato sensu em Direito, com concentração nas áreas de Direito Constitucional e Direito Administrativo da Universidade Católica de Goiás. Convênio CAPC/DGPC/GEPC, sob a orientação do Professor Ricardo Pinto da Silva.

 

[2]          “O Estado de direito, na sua fórmula clássica, reflete uma longa e profunda tradição histórica, de que o rule of law é uma das expressões, e que data da Antigüidade.

            A expressão Estado de direito, porém, foi cunhada na Alemanha: é o Rechtsstaat. Aparece num livro de Welcker, publicado em 1813, no qual se distinguem três tipos de governo: despotismo, teocracia e Rechsstaat. Foi igualmente na Alemanha que se desenvolveu, nos planos filosófico e teórico, a doutrina do Estado de Direito. Nas pegadas de Kant, Von Mohl e,mais tarde Stahl lhe deram a feição definitiva.” (Manoel Gonçalves Ferreira Filho, As origens do Estado de Direito, Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 168:11-7, abr.jun. 1987)

 

[3]          Helly Lopes Meirelles (2005, p. 87) afirma que “[...] por esses padrões é que deverão se pautar todos os atos e atividades administrativas de todo aquele que exerce o poder público.”

[4]           E também (2005, p.98):“Daí que a atividade de todos os seus agentes, desde o que lhe ocupa a cúspede, isto é, o Presidente da República, até o mais modesto dos servidores, só pode ser a de dóceis, reverentes, obsequiosos cumpridores das disposições gerais fixadas pelo Poder Legislativo, pois está é a posição que lhe compete no Direito Brasileiro.”

[5]           Conf. Hely Lopes Meirelles (2005, p. 87), que também acrescenta: “A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.”

[6]          Conf, Celso Antônio Bandeira de Mello (2007, p.97), que afirma, de outra parte: “É fruto da submissão do Estado à lei. É, em suma: a consagração da idéia de que a Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei e que , se conseguinte, a atividade administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos complementares à lei.”

 

[7]           Conf. Mônica Martis Toscano (1997, p.216), que afirma: “O princípio da legalidade confere a tônica do Estado de Direito, impondo limites e barreiras a possíveis arbitrariedades do Poder Público. Sua aplicação no âmbito administrativo confere ao agente público o dever de atuar dentro do círculo de previsão legal. Nesta medida, não seria exagero afirmar que o procedimento administrativo, regulando a formação da “vontade” estatal, tem exatamente por função primordial constituir uma garantia de legalidade administrativa, na medida em que nenhum dos atos administrativos praticados no seu curso pode ignorar os parâmetros de legalidade.” (TOSCANO, Mônica Martins, O Ato Administrativo e seus Requisitos Procedimentais. Revista Trimestral de Direito Público, nº 18, Malheiros, 1997, P. 216)

[8]          Conf. Alberto Xavier (1987, p.119). Citado autor também registra: “O princípio da legalidade da função executiva (Gesetzmässigkeit der Voll-ziehung), de que a legalidade da Administração é simples aspecto, desdobra-se hoje em dois grandes princípios, cuja gênese e conteúdo se encontram já largamente estudados: o princípio da preeminência da lei e o princípio da reserva da lei.”

 

            “O princípio da preeminência da lei (Vorrang des Gesetzes), princípio da legalidade em sentido amplo, fórmula negativa ou regra da conformidade, traduz-se basicamente na proposição de que cada ato concreto da Administração é inválido, se e na medida em que contraria uma lei material; o princípio da reserva de lei (Vorbehalt des Gesetzes), princípio da legalidade em sentido estrito, fórmula positiva, ou regra da compatibilidade, surgiu originariamente com o sentido de que cada ato concreto da Administração que intervém na liberdade ou propriedade do cidadão – a chamada Freiheit-und-Eigentum Klase – carece de autorização de uma lei material, mas veio mais tarde a evoluir no sentido de exigir a mesma autorização para todo e qualquer ato administrativo, ainda que diretamente não contendesse na aludida esfera privada dos particulares.”

[9]           Por isso, no dizer de Maria Helena Diniz (2005, p. 63): “A parêmia latina in claris cessat interpretatio não tem qualquer aplicabilidade, pois tanto as leis claras como as ambíguas comportam interpretação.”

[10]          Conf. Maria Helena Diniz (2005, p 64).

[11]        Nas palavras completas de Mari Helena Diniz (2005, p.64): “A interpretação, acrescenta Miguel Reale, é um momento de intersubjetividade: o ato interpretativo do aplicador, procurando captar o ato de outrem, no sentido de apoderar de um significado objetivamente verdadeiro.”.

 

[12]        Conf. Carlos Maximiliano (1991, p.44). Além disso: “Denominam alguns – escolástica, outros – dogmática, ao sistema tradicional, primitivo de Hermenêutica, ao que se obstina em jungir o Direito aos textos rígidos a aplicá-lo hoje de acordo com a vontade, verificada ou presumida, de um legislador há muito sepultado.

            Em toda escola teórica há um fundo de verdade. Procurar o pensamento do autor de um dispositivo constitui um meio de esclarecer o sentido deste; o erro consiste em generalizar o processo, fazer do que é simplesmente um dentre muitos recursos da Hermenêutica – o objetivo único, o alvo geral; confundir o meio com o fim. Da vontade primitiva, aparentemente criadora da norma, se deduziria, quando muito, o sentido desta, e não o respectivo alcance, jamais preestabelecido e difícil de prever.

 

[13]        Carlos Maximiliano (1991, p. 106): “Tradicionalmente, além de dividir a interpretação, quanto à sua origem, em autêntica e doutrinal, também a decompunham, conforme os elementos de que se servia, em gramatical e lógica. Hoje não mais se aceitam semelhantes denominações impróprias. A interpretação é uma só; não se fraciona: exercita-se por vários processos, no parecer de uns; aproveita-se de elementos diversos, na opinião de outros: o gramatical, ou melhor, filológico; e o lógico, subdividido este, por sua vez, em lógico propriamente dito, e social, ou sociológico.

            A diferença entre os dois principais elementos, ou processos, consiste em que um só se preocupa com a letra do dispositivo; o outro, com o espírito da norma em apreço.”

 

            Carlos Maximiliano (1991, p. 106/107): “Portanto, o primeiro esforço de quem pretende compreender pensamentos alheios orienta-se no sentido de entender a linguagem empregada. Daí se originou o processo verbal, ou filológico, de exegese.”

 

            Carlos Maximiliano (1991, p. 123): “O Processo Lógico propriamente dito consiste em procurar descobrir o sentido e o alcance de expressões do Direito sem o auxílio de nenhum elemento exterior, com aplicar ao dispositivo em apreço um conjunto de regras tradicionais e precisas, tomadas de empréstimo à Lógica geral. Pretende do simples estudo das normas em si, ou em conjunto, por meio do raciocínio dedutivo, obter a interpretação correta.”

 

            Carlos Maximiliano (1991, p. 128): “Consiste o Processo Sistemático em comparar o dispositivo sujeito a exegese, com outros do mesmo repositório ou de leis diversas, mas referentes ao mesmo objeto.” (fl. 128).

[14]        Maria Helena Diniz (2005, p. 65) estabelece também uma divisão na interpretação: “Para orientar a tarefa interpretativa do aplicador várias técnicas existem: a gramatical, a lógica, a sistemática, a histórica e a sociológica ou teleológica.” (fl. 65).

 

[15]        Outra lição importante a respeito dos modos de interpretação é a dada por Washington de Barros Monteiro (2003). Para ele, existem vários modos de interpretação: quanto às fontes (autêntica, jurisprudencial e gramatical); quanto aos meios (gramatical, lógica, histórica e sistemática; e quanto aos resultados (declarativa, extensiva e restritiva).

 

[16]        Adverte Maria Helena Diniz (2005. p. 67) que “Convém lembrar, ainda, que as diversas técnicas interpretativas não operam isoladamente, não se excluem reciprocamente, mas se completam.”

 

[17]        Hely Lopes Meirelles (2005, p.49): “A diversidade de seu objeto, a natureza específica de suas normas, os fins sociais a que elas se dirigem, o interesse público que elas visam sempre a tutelar, exigem regras próprias de interpretação e aplicação das leis, atos e contratos administrativos.

            A nosso ver, a interpretação do Direito Administrativo, além da utilização analógica das regras do Direito Privado que lhe forem aplicáveis, há de considerar, necessariamente, esses três pressupostos: 1º) a desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados; 2º) a presunção de legitimidade dos atos da Administração; 3º) a necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse público.”

[18]        “As regras gerais ou cânones de interpretação do Direito Administrativo são as mesmas que as dos outros ramos do Direito Positivo. Tanto os tratadistas nacionais como estrangeiros são acordes neste ponto. Mesmo quando se tratar do próprio interêsse público contido nas regras do Direito Administrativo, veremos oportunidade que tal interêsse, como qualquer outro interêsse regulado pela lei, deve subordinar-se ao princípio, ainda mais geral do bem comum, que é o supremo critério hermenêutico.” (Alípio Silveira, Hermenêutica no Direito Brasileiro, 2º volume, Editora Revista dos Tribunais, fl. 88)

 

[19]        Marçal Justen Filho (2006, p. 57/58): “O regime jurídico é informado por um conjunto de instrumentos de cunho hermenêutico. Trata-se de regras de interpretação e aplicação do ordenamento jurídico, que permitem reduzia as contradições e ampliar a harmonia entre as normas jurídicas. Essas técnicas são usualmente denominadas “princípios”, mas rigorosamente assim não podem ser consideradas, porque não veiculam um valor autônomo.

            As técnicas hermenêuticas compreendem (a) a interpretação conforme à norma superior, (b) o princípio da razoabilidade e (c) o princípio da proporcionalidade.”

[20]        Tradução livre para: “Sustanciales em todo caso, como ya se há notado y especialmente relevantes em la labor interpretativa, son los princípios institucionales, conforme a los cuales alcanzan su sentido las reglas concretas, se precisa el âmbito (extensivo, estricto, restrictivo) de aplicación de cada uma y se articulan todas ellas entre si. A lo dicho anteriormente nos remitimos, resaltando solo que es em este campo donde la operatividad de los princípios generales del Derecho es patente, primaria e ineludible.”

 

[21]          Conf. Celso Antônio Bandeira de Mello (2007).

[22]          Conf. Washington de Barros Monteiro (2003).

[23]        No mesmo sentido se verifica a opinião de Maria Helena Diniz (2005, p. 69), quando afirma que “As normas são sempre insuficientes para solucionar os infinitos problemas da vida.”

 

[24]        “As autoridades administrativas e a Justiça do Trabalho, na falta de disposições legais ou contratuais, decidirão, conforme o caso, pela jurisprudência, por analogia, por eqüidade e outros princípios e normas gerais de direito, principalmente do direito do trabalho, e, ainda, de acordo com os usos e costumes, o direito comparado, mas sempre de maneira que nenhum interesse de classe ou particular prevaleça sobre o interesse público” (CLT, artigo 8º).

 

[25]        Tradução livre do texto de Mayer (1982, p. 176) de “La administración, por oposición a la justicia, no está obligada por su objeto a buscar un derecho ára llenar las lagunas de la legislación positiva.

 

            !Muy por el contrario! Cuando ho hay derecho positivo, es que se ha querido que no lo hubiera; em principio, las cosas deben quedar así.”

[26]          Conf. Washingoton de Barros Monteiro (2003, p. 41).

[27]        Maria Helena Diniz (2005, p. 74): “Os autores costumam distinguir a analogia legis da analogia juris. A analogia legis consiste na aplicação de uma norma existente, destinada a reger caso semelhante ao previsto. E a juris estriba-se num conjunto de normas, para extrair elementos que possibilitem sua aplicabilidade ao caso concreto não previsto, mas similar.”

 

[28]        Washington de Barros Monteiro (2003, p. 42): “Existem duas modalidades de analogia, a legal e a jurídica. A primeira (analogia legis) é a tirada da própria lei, quando a norma é extraída de outra disposição legislativa, ou de um complexo de disposições legislativas.” “A segunda (analogia juris) é extraída filosoficamente dos princípios gerais que disciplinam determinado instituto jurídico; a norma é tirada do inteiro complexo da legislação vigente, ou do sistema legislativo.”

 

[29]        “Em relação à lei, o costume pode apresentar-se numa das seguintes categorias: praeter legem, secundum legem e contra legem. No primeiro caso, ele se caracteriza pelo seu cunho supletivo, só intervém na ausência ou omissão da lei; no segundo, o preceito, não contido na norma, é reconhecido e admitido com eficácia obrigatória; no terceiro, surge como norma contrária à lei.” (fl. 19).

 

[30]        Além disso, afirma Maria Helena Diniz (2004, p.75): “O costume pode derivar da prática judiciária, pois a atividade jurisprudencial, com decisões uniformes de um ou vários tribunais sobre a mesma matéria, modifica incessantemente as normas. A doutrina, decorrente de obra de juristas, por sua vez, também gera costume [...]”

 

[31]        Maria Helena Diniz (2005, p. 76/77): “Em relação à lei, três são as espécies de costume:

            1) o secundum legem, previsto na lei, que reconhece sua eficácia obrigatória. [...] 2) O praeter legem, quando se reveste de caráter supletivo, suprindo a lei nos casos omissos. [...] 3) O contra legem, que se forma em sentido contrário ao da lei.”

[32]          Conf. Maria Helena Diniz (2005, p.79).

[33]          Diniz (2005, p. 79): “Quando a analogia e o costume falham no preenchimento da lacuna o magistrado supre a deficiência da ordem jurídica, adotando princípios gerais de direito, que são cânones que não foram ditados, explicitamente, pelo elaborador da norma, mais que estão contidos de forma imanente no ordenamento jurídico.”

[34]          Conf. Odete Medauar (2006, p. 116).

[35]        Hely Lopes Meirelles (2005, p. 127): “O poder regulamentar é a faculdade de que dispõem os Chefes de Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execução, ou de expedir decretos autônomos sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei. É um poder inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV), e, por isso mesmo, indelegável a qualquer subordinado.”

 

            Hely Lopes Meirelles (2005, p. 128): “No poder de chefia a Administração está implícito o de regulamentar a lei e suprir, com normas próprias, as omissões do Legislativo que estiverem na alçada do Executivo. Os vazios da lei e a imprevisibilidade de certos fatos e circunstâncias que surgem, a reclamar providências imediatas da Administração, impõem se reconheça ao Chefe do Executivo o poder de regulamentar, através de decreto, as normas legislativas incompletas, ou de prover situações não previstas pelo legislador, mas ocorrentes na prática administrativa.”

[36]        Celso Antônio Bandeira de Mello (2007, p. 346): “Visto – e de modo abundante – que, entre nós, os regulamentos se destinam à execução de uma lei e que não podem extravasar os termos do que nela se dispõe sobre direitos e obrigações dos administrados, cumpre indagar: o que justificará a edição de um regulamento, se este nada pode acrescer na esfera de direitos e obrigações dos administrados? Qual poderá, então, ser seu conteúdo, isto é, que espécies de disposições são admissíveis?

            Em diferentes conceituações ou comentos sobre o regulamento, para aclarar-lhe a compreensão, costuma-se dizer que os regulamentos executivos destinam-se a “explicitar” ou conteúdo da lei, às vezes menciona-se que “interpretam” a lei, ou diz-se que “existem para explica-la”, e em outras tantas averba-se ser sua função a de “desenvolver” ou “pormenorizar” o texto regulamentado.

            Todas estas fórmulas são altanto vagas, imprecisas e terminam por não fornecer a elucidação necessária e suficiente. Cumpre, pois, procurar outros níveis de precisão e densidade, pois o que realmente importa é dissipar a fluidez destas afirmações, mormente se, com elas, quer-se deveras indicar que o conteúdo próprio dos regulamentos é especificar com maior minudência a regência de situações cuja previsão e disciplina já tenham sido antecipadamente traçadas na lei, mas sem pormenores cujo agregado, por via administrativa, conquanto conveniente ou imprescindível, não afeta a configuração dos direitos e obrigações nela formados.”

[37]          TORRES, Ricado Lobo. Normas de interpretação e integração do direito tributário – Rio de Janeiro: Forense, 1994, p. 22.

[38]        Alípio Silveira destaca também: “Ao enumerarmos os recursos de que lança mão o aplicador, à falta de normas de direito administrativo, surge a primeira questão: o que se deve entender por norma para tal efeito? Abrangerá apenas a Constituição, a lei administrativa ordinária, os decretos-leis e os decretos, sejam federais, estaduais ou municipais? Ou incluirá também os regulamentos, as disposições autonômicas (elaboradas pelos departamentos para seu próprio uso – regimentos, estatutos), e as instruções e provimentos?

            O saudoso Prof. Tito Prates da Fonseca é desta última opinião, pois admite que as normas tanto derivam do poder legislativo como do poder regulamentar ou normativo. Entre as da última categoria se destacam a norma autonômica, os estatutos, os regimentos, os regulamentos (Lições de Direito Administrativo, 1943, cap. III, pág. 58).” (fl. 100, Alípio Silveira).

 

[39]          Acórdão referido por Hely Lopes Meirelles (2005, p. 49).

[40]        Em tradução livre deste autor para “Los “Princípios generales del derecho” son fuente subsidiaria del Derecho Administrativo.”

[41]        Em tradução livre: Así como la ley se considera que es um acto del Estado que declara el Derecho em forma escrita, la costumbre se considera como um acto declarativo de Derecho del Estado em forma espontânea, no escrita; lo cual no es óbice para que sea recogida mediante la jurisprudencia y la doctrina.

 

[42]        Em tradução livre: También em el Derecho administrativo hay preceptos que reconocen a la costumbre según la leu como fuente de Derecho, [...]

 

[43]          Segundo Mayer (1982), na cabeça de todas as fontes do direito se encontra a lei constitucional; a segunda (ordenanza) corresponde a um ato do Estado que tem força obrigatória geral e não se emite em forma de lei; já a terceira (atonomía) refere-se a uma legislação própria, na esfera da Administração, e somente se encontra junto à Administração Própria (Selbstverwaltung).